Oleh: Anis Fauzan
Managing Partner Ideality Law Firm, Calon Anggota Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia.
Sengkurat Penghitungan Kerugian Negara
Dalam praktik penegakan hukum tindak pidana korupsi, penentuan mengenai pengitungan dan penetapan kerugian keuangan negara kerap memicu ketidakpastian hukum karena tidak tunggal hanya dikeluarkan oleh satu Lembaga Badan Pemeriksa Keunagan (BPK RI), meliankan juga bisa dilakukan oleh lembaga lainnya. Tumpang tindih kewenangan ini berujung pada perdebatan panjang antara penuntut umum dan penasihat hukum di persidangan.
Sebagai praktisi hukum, Penulis menangkap fenomena tersebut menimbulkan ketidakpastian hukum akibat terjadinya tumpang tindih (overlapping) kewenangan penghitungan kerugian keuangan negara. Yaitu antara lembaga pengawas seperti Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Inspektorat dan Satuan Kerja Perangkat Daerah; dengan institusi penyidik seperti Kejaksaan, Kepolisian dan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), atau bahkan Akuntan Publik bersertifikasi.
Baru-baru ini ada gugatan judicial review hal tersebut di Mahkamah Konstitusi. Penggungat menguji konstitusionalitas pasal 603 Undang-Undang nomor 1 tahun 2023 tentang Kitab Undang-undang Hukum Pidana (KUHP) dalam perkara nomor 206/PUU-XXIV/2026. Gugatan ini diajukan oleh seorang terdakwa kasus korupsi yang merasa tidak adanya kepastian hukum karena Lembaga yang menghitung kerugian keuangan negara terhadap kasus yang dihadapinya bukan dari Badan Pemeriksa Keuangan selaku Lembaga negara utama state constitutional organ yang oleh konstitusi menjadi Lembaga negara satu-satunya yang diberikan mandat untuk menyimpulkan ada tidaknya kerugian negara.
Penjelasan Pasal 603 yang menegaskan bahwa “Yang dimaksud dengan “merugikan keuangan negara” adalah berdasarkan hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan. Selain itu, juga terdapat Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2024 tentang Pemberlakuan Hasil Rumusan Rapat Pleno Kamar Mahkamah Agung Tahun 2024 sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas Bagi Pengadilan, yang secara limitatif juga menegaskan bahwa:
“Instansi yang berwenang menyatakan ada tidaknya kerugian keuangan negara adalah Badan Pemeriksa Keuangan yang memiliki kewenangan konstitusional, sedangkan instansi lainnya seperti Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan/Inspektorat/Satuan Kerja Perangkat Daerah/Akuntan Publik tersertifikasi, tetap berwenang melakukan pemeriksaan dan mengaudit pengelolaan keuangan Negara, yang hasilnya dapat dijadikan dasar untuk menentukan ada tidaknya kerugian keuangan negara. Hakim berdasarkan fakta persidangan dapat juga menilai adanya kerugian dan besarannya kerugian keuangan negara.
Sependek pengetahuan Penulis, hal itu dalam praktik berakibat pada seringnya terjadi perdebatan mengenai lembaga apa yang berwenang melakukan audit atau perhitungan kerugian keuangan negara. Karena itu, mudah dijumpai eksepsi terhadap keabsahan audit perhitungan Kerugian Keuangan Negara dalam setiap eksepsi penasehat hukum. Lazimnya, penasehat hukum memandang bahwa audit perhitungan kerugian keuangan negara hanya dapat dilakukan oleh lembaga yang secara konstitusional berwenang melakukan audit perhitungan kerugian keuangan negara, yaitu BPK. Namun tidak demikian dengan Penuntut Umum, seringkali mereka menggunakan hasil perhitungan lembaga selain BPK dalam mengkonstruksi kerugian keuangan negara.
Dalam konteks penguatan BPK secara kelembagaan, perlu dilakukan dekonstruksi atas makna “bebas dan mandiri” dalam Pasal 23E Ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945). Yaitu ketika fungsi atribusi konstitusional BPK direduksi oleh regulasi di bawah undang-undang atau praktik penegakan hukum. Urgensi penegasan status BPK sebagai otoritas tunggal dalam memeriksa, mengaudit, menghitung dan menyatakan kerugian keuagan negara. Selain untuk menjamin asas kepastian hukum yang adil (due process of law), juga dalam rangka mewujudkan BPK yang “bebas dan mandiri” sebagaimana amanat UUD NRI 1945.
Dengan latar belakang yang demikian, Penulis akan memfokuskan makalah ini pada aspek kedudukan dan mandat konstitusional BPK sebagai lembaga yang berwenang untuk memeriksa, mengaudit, menghitung dan menyatakan kerugian keuagan negara dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.
Kilas Sejarah BPK
Sejak republik ini berdiri, perihal keuangan negara telah diatur dalam konstitusi. Pada Undang-Undang Dasar 1945 sebelum perubahan (UUD 1945), perihal keuangan negara diatur dalam Bab VIII tentang Hal Keuangan yaitu Pasal 23 Ayat (1) sampai dengan Ayat (6). Tidak dapat dikesampingkan bahwa dalam ketentuan ini, juga telah dibentuk BPK melalui Pasal 23 Ayat (5) yang berbunyi “Untuk memeriksa tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan, yang peraturannya ditetapkan dengan undang-undang.” Lebih lanjut ditentukan dalam Ayat (6) bahwa “Hal pemeriksaan itu diberitahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat.”
Ketentuan yang minimalis dalam UUD 1945 sebelum perubahan tersebut, kemudian disempurnakan saat terjadi perubahan undang-undang dasar pasca Reformasi. Dengan suasana kebatinan (original intent) sebagai bangsa yang baru lepas dari belenggu Orde Baru yang rentan penyalahgunaan keuangan negara, maka kedudukan BPK diperkuat secara kelembagaan melalui perubahan undang-undang dasar. Dengan latar belakang dan suasana kebatinan yang demikian, tidak mengherankan jika dalam UUD 1945 setelah perubahan (UUD NRI Tahun 1945), ketentuan tentang BPK dirumuskan dalam 1 (satu) Bab tersendiri, yaitu Bab VIIIA tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Secara struktural, Bab ini terdiri dari 3 (tiga) pasal yaitu Pasal 23E (tiga Ayat), Pasal 23F (dua Ayat) dan Pasal 23G (dua Ayat).
Hal yang perlu ditegaskan dalam perubahan undang-undang dasar tersebut yaitu adanya penambahan frasa “bebas dan mandiri” dalam Pasal 23E Ayat (1) yang selengkapnya berbunyi “Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri.” Prinsip “bebas dan mandiri” ini diadopsi untuk mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance), akuntabel, dan transparan. Sehingga hasil pemeriksaan yang dikeluarkan oleh BPK terbebas dari benturan kepentingan (conflict of interest), memiliki legitimasi hukum yang kuat dan berfungsi sebagai instrumen pengawasan dan keseimbangan (checks and balances) dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.
Frasa “bebas dan mandiri” dalam Pasal 23E Ayat (1) UUD NRI Tahun 1945, menurut Penulis juga merupakan jaminan konstitusional bahwa BPK adalah satu-satunya lembaga yang dijamin oleh konstitusi kebebasan dan kemandiriannya dalam hal memeriksa, mengaudit, menghitung dan menyatakan kerugian keuagan negara. Hal ini yang menjadi pembeda dan tidak ditemui oleh lembaga lain seperti BPKP, Inspektorat, Kejaksaan, Kepolisian, KPK, apalagi Akuntan Publik bersertifikasi. Bahkan dalam proses perubahan UUD 1945 posisi BPK dipandang amat strategis.
Dengan demikian wewenang BPK untuk memeriksa, mengaudit, menghitung dan menyatakan kerugian keuagan negara didapat secara atribusi. Yaitu dengan cara pemberian wewenang pemerintahan yang baru oleh suatu ketentuan dalam peraturan perundang-undangan, dalam hal ini adalah UUD NRI Tahun 1945 sebagai norma hukum tertinggi dalam hierarki peraturan perundang-undangan Indonesia. Menurut Penulis, karakteristik utama dari atribusi ini adalah sifatnya yang eksklusif dan tidak dapat didelegasikan (non delegable) kepada institusi lain di luar struktur yang setara, kecuali diatur secara tegas oleh konstitusi itu sendiri.
Namun dalam penegakan hukum pidana khusus di Indonesia, makna “bebas dan mandiri” mengalami dekonstruksi dan reduksi sistemik. Atribusi konstitusional BPK sebagai satu-satunya lembaga yang memiliki otoritas tertinggi untuk menilai, menghitung, dan menetapkan kerugian keuangan negara kerap kali diamputasi oleh regulasi di bawah undang-undang dasar dan dikalahkan oleh praktik penegakan hukum tindak pidana korupsi (Tipikor) yang melegitimasi lembaga non konstitusional untuk menjalankan fungsi sejenis.
Ketika fungsi BPK direduksi, terjadi pergeseran makna yang radikal. “bebas dan mandiri” didekonstruksi menjadi sekadar simbol belaka. BPK dinyatakan bebas dalam memeriksa, namun hasil pemeriksaannya (khususnya terkait deklarasi kerugian keuangan negara) tidak lagi bersifat final dan mengikat karena dapat dieliminir oleh perhitungan instansi lain. Kemandirian BPK runtuh ketika praktik peradilan membiarkan lembaga di bawah eksekutif atau penyidik Kejaksaan/KPK, atau bahkan Akuntan Publik membuat kesimpulan sendiri mengenai ada tidaknya kerugian keuangan negara.
Dampak paling nyata adalah dalam berbagai putusan perkara Tipikor. Hakim sering kali mengabaikan Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) BPK dan justru menggunakan Laporan Hasil Audit Perhitungan Kerugian Keuangan Negara (LHA-PKKN) yang diterbitkan oleh BPKP, Akuntan Publik, atau bahkan hitungan yang dibuat sendiri oleh Penyidik Kejaksaan/KPK. Argumen yang kerap digunakan oleh aparat penegak hukum dan hakim adalah asas kebebasan hakim menilai alat bukti dan demi efisiensi penanganan perkara. Namun hal itu justru bertentangan dengan prinsip due process of law dan keadilan.
Praktik ini secara langsung mendegradasi LHP BPK dari statusnya sebagai produk hukum lembaga negara yang dibentuk oleh konstitusi, menjadi sekadar salah satu jenis alat bukti surat atau keterangan ahli yang kedudukannya disetarakan dengan akuntan swasta. Ketika hasil penghitungan kerugian negara BPK dapat disisihkan atau digantikan oleh hitungan lembaga lain, sifat “bebas dan mandiri” BPK runtuh secara fungsional. BPK tidak lagi memegang peran sebagai kompas utama akuntabilitas keuangan negara, melainkan hanya sebagai salah satu opsi dalam penghitungan kerugian keuangan negara.
Memperkuat BPK Sebagai Organ Utama (State Constitutional Organ)
Dalam hukum tata negara, konsep pemisahan kekuasaan membagi institusi Pemerintah menjadi dua, yakni Lembaga Negara Utama (state constitutional organ) dimana atribusi kewenangannya didapat langsung dari Konstitisu seperti Badan Pemeriksa Keuangan BPK. yang kedua adalah lembaga negara bantu (auxiliary state organ) yang mana kewenangan organisasi diatur oleh setingkat Undang Undang seperti contoh Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan BPKP. dia tidak diatur dalam konstitusi.
Dipenhujung tulisan ini, sebagai simpulan ada tiga hal yang perlu dilakukan untuk mengembalikan BPK sebagai organ negara utama state constitutional organ pada fungsi dan peran yang seharusnya. diantaranya sebagai berikut:
- BPK merupakan satu-satunya lembaga negara yang memegang fungsi atribusi konstitusional secara eksklusif untuk memeriksa, mengaudit, menghitung, dan menyatakan kerugian keuangan negara berdasarkan Pasal 23E Ayat (1) UUD NRI Tahun 1945. Karakteristik utama dari wewenang atributif ini bersifat mutlak karena adanya jaminan konstitusional frasa “bebas dan mandiri”, yang menegaskan status BPK sebagai pemegang otoritas tunggal yang membedakannya dari lembaga pengawas internal eksekutif, aparat penegak hukum, maupun akuntan publik swasta.
- Praktik penegakan hukum tindak pidana korupsi (Tipikor) saat ini telah melahirkan tumpang tindih kewenangan yang mencederai kepastian hukum akibat diterimanya laporan penghitungan kerugian negara dari instansi non konstitusional (seperti BPKP, Inspektorat, Penyidik, atau Akuntan Publik). Legitimasi yustisial terhadap penghitungan di luar BPK secara nyata telah mendegradasi hasil pemeriksaan BPK menjadi sekadar alat bukti surat atau keterangan ahli biasa. Hal ini berakibat pada runtuhnya marwah BPK serta menimbulkan ketidakpastian hukum yang bertentangan dengan asas due process of law.
- Diperlukan redesain kedudukan hukum dan komitmen ketatanegaraan yang tegas guna mengembalikan original intent para perumus undang-undang dasar, yaitu menempatkan BPK sebagai otoritas tunggal dalam menyatakan ada tidaknya kerugian keuangan negara demi tegaknya keadilan dan UUD NRI Tahun 1945.